M. Yunasri Ridhoh : Prabowokrasi dan Risiko Personalisasi Kekuasaan - Opini Katadata.co.id

Setiap presiden tentu ingin meninggalkan warisan. Itu wajar, demikianlah adanya. Ada yang ingin dikenang melalui pembangunan infrastruktur, ada juga melalui reformasi kelembagaan, ada pula melalui program-program sosial yang populis. 

Tidak ada yang salah dengan itu. Sesuatu yang wajar dan sah-sah saja. Tapi kita juga patut mempersoalkan bagaimana warisan tersebut dibangun, bagaimana dijalankan, bagaimana dampaknya, dan seterusnya dan sebagainya. 

Dari Presidensial menuju Hiperpresidensialisme

Indonesia memang menganut sistem presidensial. Dalam sistem ini Presiden memiliki kewenangan yang besar sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan. Tetapi, sistem presidensial tidak identik dengan pemusatan seluruh kebijakan pada presiden. Justru dalam negara demokrasi modern, kekuasaan presiden selalu diimbangi oleh parlemen, lembaga peradilan, serta berbagai mekanisme checks and balances.

Yang mulai terlihat hari ini adalah kecenderungan yang berbeda. Berbagai agenda prioritas nasional yang menggunakan “anggaran raksasa” memperoleh dasar hukum hanya melalui Perpres, Keppres, atau Inpres. 

Badan Gizi Nasional, misalnya, dibentuk melalui Perpres. Sekolah Unggul Garuda memperoleh dasar hukum melalui Perpres yang diperkuat Inpres. Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih dipercepat melalui Inpres. Sekolah Rakyat pun bergerak melalui pola serupa. Begitu juga pembentukan Universitas Republik Indonesia (URI).

Secara formal memang tidak ada persoalan konstitusional. Presiden memang berwenang menerbitkan Perpres, Inpres, maupun Keppres. Karena itu persoalannya tidak pada legalitas, tetapi pada kecenderungannya. 

Saat instrumen-instrumen tersebut menjadi dasar utama bagi program nasional yang bernilai ratusan triliun rupiah dan membentuk institusi yang diproyeksikan bertahan lintas pemerintahan, kita patut khawatir mengenai kualitas tata kelolanya.

Dalam konteks itu, persoalannya bukan lagi soal apakah presiden boleh menggunakan Perpres dan semacamnya. Tentu boleh. Persoalannya adalah apakah ketentuan itu digunakan sebagai pelengkap pelaksanaan undang-undang? Atau justru menjadi instrumen utama dalam membangun agenda strategis negara yang semestinya memperoleh legitimasi lebih luas dan kuat melalui proses legislasi. 

Pergeseran fungsi inilah yang menjadi salah satu indikator menguatnya hiperpresidensialisme, ketika pusat gravitasi pembentukan kebijakan negara perlahan bergeser dari ruang legislasi menuju ruang eksekutif.

Elektoralisme Program

Masalah berikutnya adalah elektoralisme program. Program-program prioritas tersebut menggunakan APBN dalam jumlah yang luar biasa besar. Nilainya dalam beberapa kasus bahkan melampaui anggaran kementerian dan lembaga yang dibentuk berdasarkan undang-undang dan telah lama menjalankan fungsi pelayanan publik.

Dalam ilmu politik, setiap kebijakan publik akan melahirkan policy constituency, yaitu kelompok-kelompok yang memiliki kepentingan terhadap keberlangsungan suatu program karena pekerjaan, aktivitas ekonomi, atau manfaat yang mereka peroleh bergantung padanya. 

Fenomena ini bukan sesuatu yang salah, hampir semua kebijakan publik melahirkan konstituensi seperti itu. Akan tetapi, persoalannya menjadi berbeda ketika keberlangsungan program lebih banyak ditentukan oleh regulasi Presiden daripada oleh undang-undang yang dibentuk melalui proses legislasi bersama.

Dalam situasi seperti itu, muncul risiko bahwa ketergantungan terhadap program bergeser menjadi ketergantungan terhadap konfigurasi politik yang menopang program tersebut. 

Inilah yang disebut incumbency advantage, yakni keuntungan struktural yang dimiliki petahana karena menguasai instrumen pemerintahan, agenda kebijakan, dan distribusi sumber daya publik. 

Keadaan ini menciptakan insentif yang memperkuat posisi politik pemerintah, pihak yang hidup dalam rantai program tersebut akan menjadi mesin elektoral terselubung dalam pemilu berikutnya. 

Masalah lain yang tidak kalah penting adalah hubungan antara besarnya APBN dan kekuatan dasar hukum program. Secara teoritis, semakin besar konsekuensi fiskal suatu kebijakan, semakin kuat pula legitimasi hukumnya seharusnya. 

Program-program yang mengelola ratusan triliun rupiah uang rakyat semestinya tidak hanya bergantung pada regulasi eksekutif yang dapat diubah oleh Presiden berikutnya. Ia membutuhkan legitimasi yang lebih luas karena menyangkut komitmen negara dalam jangka panjang, bukan hanya komitmen pemerintah yang sedang berkuasa.

Paradoksnya, justru banyak program strategis hari ini memperoleh dukungan anggaran yang sangat besar, sementara fondasi hukumnya relatif lebih landai dan lembek dibandingkan lembaga-lembaga yang dibentuk melalui undang-undang. Akibatnya, negara menghadapi dua risiko sekaligus. 

Di satu sisi, terjadi konsentrasi sumber daya publik pada kebijakan yang sangat bergantung pada Presiden. Di sisi lain, keberlanjutan program menjadi sangat dipengaruhi oleh dinamika politik lima tahunan. 

Prabowokrasi?

Jika kecenderungan tersebut terus berlanjut, kita mungkin sedang menyaksikan lahirnya sebuah model pemerintahan yang dapat disebut sebagai Prabowokrasi. Istilah ini bukan dimaksudkan sebagai kategori hukum tata negara, melainkan sebagai metafora politik untuk menggambarkan semakin kuatnya personalisasi kekuasaan dalam penyelenggaraan negara. 

Yang dimaksud bukan bahwa Indonesia telah keluar dari sistem presidensial atau meninggalkan demokrasi. Namun, semakin banyak institusi, program, dan distribusi sumber daya publik bertumpu pada regulasi yang berada dalam kendali presiden. Seolah kedaulatan berada di tangan Presiden Prabowo.

Dalam perspektif inilah konsep constitutional hardball yang dikemukakan Mark Tushnet menjadi relevan. Yang dimaksud bukanlah pelanggaran konstitusi secara terang-terangan, tetapi penggunaan kewenangan konstitusional hingga batas maksimal untuk memperluas ruang gerak eksekutif. 

Setiap langkah mungkin tetap sah secara hukum. Namun, apabila seluruh instrumen yang tersedia digunakan secara terus-menerus untuk memusatkan pengambilan keputusan pada presiden, maka keseimbangan yang menjadi roh konstitusionalisme akan hilang.

Tentu kita tahu bahwa konstitusi tidak hanya mengatur siapa yang berwenang, tetapi juga dibangun atas asumsi bahwa kekuasaan harus dibatasi, dibagi, dan diawasi. 

Karena itu, ukuran sebuah negara hukum demokratis bukanlah seberapa banyak kewenangan yang dapat digunakan Presiden. Namun, seberapa efektif mekanisme yang memastikan bahwa penggunaan kewenangan tersebut tetap berada dalam pengawasan institusi lain.

Indonesia tentu membutuhkan pemerintahan yang efektif. Tantangan ekonomi, ketahanan pangan, pendidikan, hingga perlindungan sosial memang menuntut keputusan yang cepat. Tapi efektivitas tidak boleh dibayar dengan semakin mengecilnya ruang deliberasi politik. Kecepatan memang penting, tetapi legitimasi dan partisipasi jauh lebih penting. 

Di sinilah peran parlemen dan civil society seharusnya kembali ditegaskan. DPR bukan sekadar lembaga yang mengesahkan anggaran atau memberikan persetujuan formal terhadap kebijakan pemerintah. Dalam negara demokrasi, parlemen adalah arena tempat berbagai kepentingan warga diartikulasikan, dinegosiasikan dan disepakati. 

Karena itu, tantangan terbesar Indonesia ke depan adalah memperbaiki arsitektur ketatanegaraan yang menopang program-program tersebut. Program yang baik harus mampu hidup tanpa bergantung pada figur. Program yang baik juga harus lahir dengan cara yang baik, lalu dijalankan dengan cara yang baik pula.

Catatan Redaksi:
Katadata.co.id menerima tulisan opini dari akademisi, pekerja profesional, pengamat, ahli/pakar, tokoh masyarakat, dan pekerja pemerintah. Kriteria tulisan adalah maksimum 1.000 kata dan tidak sedang dikirim atau sudah tayang di media lain. Kirim tulisan ke [email protected] disertai dengan CV ringkas dan foto diri.